在民事合同中约定“罚款”，是一种很普遍的现象。这样的约定是否有效？我认为，要区分违约罚款和管理罚款，管理罚款应当认定无效！

同时，我国是一个“官本位”社会，在民事合同交易中，强势一方偏好对弱势一方行使准行政管理权。对此，在司法上应当予以必要的节制，以促进法治营商环境的建设。

还有，我要说明的是，本文限定讨论的是民事合同范围，不涉及劳动合同、行政合同、自律公约和组织章程等领域的“罚款”问题。后面这些法律关系中的所涉及的“罚款”约定，显然有法律上的特殊性。是否有效，何种情形有效，何种情形无效，拟另文讨论。

我们经常看到一些民事合同，约定“罚款”。那么，这样的“罚款条款”究竟有没有法律效力？今天，我想谈谈这个问题。

一、罚款分两类

分析各种合同约定，关于罚款条款，大致可以分为两类。一类是违约金性质的罚款（简称“违约罚款”），另一类是管理性质的罚款（简称“管理罚款”）。区分这两种类型，才能把问题讲清楚。

违约罚款，是指在合同中约定，如果一方违反具有主要合同对价关系的义务性约定，另一方有权处以一定数额或一定计算比例的罚款。这种约定，实际上就是违约金。当然，有时有些约定为违约金，但实际是真正意义上“罚款”。这个问题也需要注意。

管理罚款，就是在合同中约定，一方须接受另一方管理，如果另一方违反另一方管理指示，或违背另一方管理意志，可以处以一定数额或一定计算比例的罚款。当然，也要注意的是，有些约定字眼上是“违约金”，实是罚款。

在现实交易实践中，有些罚款条款并不一定明确“管理”这样的字眼，但如果实质上是一种管理行为，则也应当认定为“管理罚款”。

关于违约罚款，“罚款条款”实质上是我国合同法上的违约条款，当然合法有效。值得讨论的是，管理罚款约定条款是否有效？

二、管理罚款，应当认定无效！

管理罚款，实际上是一种变相的行政处罚或准行政处罚。我国《立法法》和《行政处罚法》等明确规定，设定行政处罚，必须由法律和行政法规等予以设定。也就是说，只有合法的立法者才能设定行政处罚，只有适格的行政机关才能行使处罚权。在民商事合同中，当事人之间是平等主体，相互之间不是行政关系，当然无权以合同的方式设定行政处罚，同时也无权行使行政机关才能行使的行政处罚权。

我国合同法规定，违反法律和行政法规的约定无效。当然，违反我国《立法法》和《行政处罚法》的民事合同行为，是无效的！

有人会说，通过合同约定罚款条款，这是双方意思自治，双方自愿，契约自由，有什么不可以的呢？其实，这是对契约自由的误解。契约自由，是法律规定范围内的契约自由。超越法律的契约自由，为法律所不许可。如，在合同中约定一方违反另一方管理意志，要处以多少多少的罚款，甚至限制另一方的财产权、人身权，当然是为法律所不许可的。

三、如何区分“违约罚款”与“管理罚款”？

区分管理罚款与违约罚款，主要看两条：

一是形式标准，主要看该合同条款是否是体现一方把管理意志强加给另一方。如果该合同条款明显是一方以管理者姿态，对另一方进行管理，把自已一方的管理意志以合法形式强加给另一方，则属于该种情形。

二是实质标准，主要看该合同条款所约定的罚款，是否属于一方违反“约定”给另一方造成主要合同对价性质的损失。如果造成损失且这种损失属于主要合同对价性质的损失，则是违约罚款；如果不造成损失或这种损失不是主要合同对价性质的损失，则不属于违约罚款，而是管理罚款。

上述两条认定标准，一般应当综合两条标准分析认定。

四、管理罚款，有哪些典型约定？

在交易实践中，我们经常可以看到类似下述的合同约定，就是典型的管理罚款条款。

【典型约定1】在采购合同中约定：乙方须根据甲方的要求及时参加甲方的供应商会议，如果乙方缺席，则甲方有权对乙方处以每次1000元的罚款。

上述约定，对照形式标准和实质标准，就是一个典型的管理罚款约定。在供应商买卖合同中，双方是平等交易主体，交易优势方不应将单方管理意志强加给另一方。同时，供应商会议，是甲方的单方管理行为。其管理行为本身并不违法，但是，约定乙方违反该管理约定就处以罚款，该罚款本身并不是交易对价，也不直接造成甲方合同对价意义上的损失。

我国合同法本身对此没有明确的、直接的针对性规定，但是严格来说是违反我国《立法法》和《行政处罚法》等法律的强制性规定的，作为企业无权以合同约定方式设立行政处罚种类和处罚规定，依法当然无效。